全域旅游补短板 2020年全域旅游工作要点

本文是中国旅游协会休闲度假分会会长魏小安于2022年10月26日在文旅部座谈会上的发言

　　讨论旅游公共服务这个很好，听了很有收获，我想无非三个问题。第一为什么要干这个事？第二做什么内容？第三怎么做？所以就这三个问题。

　　一、基础与条件

　　首先，看看基础与条件，这就是为什么的问题，二十大报告学习完了，我觉得最对应旅游的，也是旅游最可以发力的领域就是中国式现代化。所以如果旅游来对应中国式现代化，实际上旅游的性质在改变，旅游需要转型，这个观点刚才很多人都谈了，我最近专门写一篇文章谈这个事，也有人有不同意见，这都无所谓。我想，对应中国式现代化这五个方面，如果从旅游角度来说都是公共服务的问题，或者都是公共性的问题，这是一个最根本的转型。

　　其次，今年下来中国的GDP会达到120万亿，人均会超过8万元，这和我们以前讨论问题的基础完全不同了，我们以前往往用贫困社会的观念看待小康社会的问题。现在好多地方好多人还是这样，一说起来，听这个观念怎么不对啊？是贫困社会的观念，自然成为传统观念。但现在是小康社会，已经达到了，必须用小康观念，来看待现在的情况。未来发展的问题，要看待中等发达，需要更新的观念。小康时期产生了对旅游公共服务的需求，富裕生活对旅游公共服务的需求必然升级。

　　而且，现在的城市化率超过了60%，所以很多问题已经不是问题。怎么讲呢？阶段性问题，发展性解决，20年以前感觉很严重的问题现在看下来都不是问题了，这只是我们的工作努力吗？不尽然，是社会走到这一步了，问题自然解决了，但是社会走到这一步了，新也需求自然产生了，所以这是一个根本性的转化。

　　现在，旅游公共服务是旅游发展的短板，不仅在于总量不足，更主要的是结构性短缺。所以，应当按照市场的实际需求，努力补短板，尤其是要按照地方的具体情况，不宜采取运动式的做法。

　　二、旅游公共服务内容与分类

　　我大体上分成四类。第一类，旅游的公共环境，公共环境问题要点有三个。一是便利化。大家很清楚没有便利就没有大众旅游，没有便利没有发展。现在一说便利化，是交通便利化，实际不是，便利化是一个综合概念，也是旅游公共服务的一个挑战。二是友好化。城市需要友好的社区，乡村需要友好的村庄，这种友好化从世界各国的发展过程来说，都是起起伏伏，一开始非常友好，然后就开始宰客，发现宰客不行了又开始逐步友好，到最后才发现和客人的利益是一体的，达到高度友好。我们在这个过程之中，最典型的就是三亚。但是不是一个友好的公共环境，这是很重要的一点。三是美化。环境美不美？比如说到了瑞士，在路边上走，房子外面有一个花台，除了阳台之外有一个花台，这个花台不是给自己看的，就是给客人看的。在中国我只有在湖南东江湖看到这种现象。专门问，你们为什么做？说希望客人来，客人来了一看这房子都是花，多好啊。所以这种美化的概念是现在旅游发展大的短板。核心是什么？核心是地方政府和开发商的美学素质，审美水平、审美趣味决定了一个地方，你这个地方好不好，美不美，就是他们决定的。所以从公共环境来说要点是三个。

　　第二类是公共设施。公共设施往细说可以说很多，实际说到底是围绕需求来设置公共设施。公共设施是什么？企业能做的不需要我们做，企业做不了的客人又需要的，这就是政府需要干的，这就是公共设施。所以，每个地方公共设施要求都有所不同，每个旅游环境、每个旅游产品的要求也有所不同，但是需要一些导则，需要一些通则。

　　第三类是公共产品。公共产品包括很多准公共产品，比如说昨天我去门头沟，就看见北京旅游休闲步道，一看就知道肯定是北京旅游局干的，这个事挺好，因为写得很清楚，也有需求。实际上这就是一种公共产品，提供给客人的产品不是简单的服务，涉及到绿道、驿站、卫生等等一系列的东西，这就是公共产品。这种公共产品，中国人什么事一做就过分，比如说绿道是一个很好的东西，这就是一个公共产品，遵义那个就过分了，128公里长，其中有10个驿站，这叫绿道，大概投资30多亿，我到现场去过。所以我说你这个东西做过头了，沿着赤水河，又绿色旅游，一堆文化概念加进去了，这个东西不能过头。可是这些东西是必要的，所以这里有一个度的把握问题，地方政府没有经验，摸索过来走错了就错了，这就需要高层的指导。

　　第四类叫做公共服务，公共服务涉及到交通、信息、安全、便利，救援，涉及到一系列的问题，这是公共服务。公共服务和企业服务要分开，酒店服务好不好？景区服务好不好？这是企业服务。公共服务到底干什么？我觉得就是这些内容够了，这叫公共。如果公共服务的领域深入到企业去了，还叫公共服务吗？再说了，我们背不起这个责任。

　　三、需要研究的几个问题

　　1、几个关系

　　第一，旅游公共服务与城市公共服务的关系。2000年，提出旅游厕所革命，那时候就想一个问题，为什么发达国家没有旅游厕所革命？为什么其他发展中国家没有？为什么只有中国有？发达国家的城市公共服务很发达，不需要这套旅游厕所革命。比如到了西欧，所有的餐馆、咖啡店大家都可以进去，随便，到了俄罗斯就不行，成为问题。这就是发达国家不需要旅游厕所的这种革命，发展中国家需要，但是搞不动，政府没有这种力量。比如说到了埃及，上厕所头疼，上一次厕所一美元，所以领队天天提醒大家准备好零钱，到这一停，一人一美元进去，也习惯了。因为至少那个地方就这样。叫公共服务吗？可是很多地方，包括发达的国家这些问题都是问题，不要认为我们落后，我觉得在旅游厕所这一条，中国现在在世界上走到前列。

　　但是说到底，随着我们城市化率增长，大体到70%到头了，那个时候城市追求更多的是质量的提升，所以现在精改造微提升这套东西很多城市提出来了，实际都涉及到公共服务的问题。如果说一个城市公共服务很发达，旅游公共服务就可以弱化。如果这个城市公共服务很薄弱，旅游公共服务必须得强化。最早1983年国家旅游局召开了旅游厕所工作会议，当时从国家计委要了600万，国家旅游局拿了600万，1200万来补贴，重点是几个旅游城市，几个主要景点，把“卡脖子”问题解决，那个时候没有办法。同样我们下一步面临的也是补短板问题，所以就要具体问题具体分析。比如说西部地区城市公共服务比较薄弱，有些地方乡村比较薄弱，我们就得研究。

　　第二，旅游公共服务与公共文化的关系。因为公共文化的发展尤其是现在这种情况，城市大休闲、乡村微度假都在发展，实际上城市公共服务和公共文化融合性越来越强，好多东西说是文化，实际上也是城市休闲项目，这是很自然的。比如说城市更新中的街区性项目，这是什么项目？又是文化项目，又是休闲项目，但是任何这样的项目都需要公共服务。

　　第三，旅游公共服务与乡村公共服务提升的关系。乡村公共服务的基本要求是均质化，提升的很多东西是很棒的。也不见得非得花多少大钱，但是可以把这个事做得很好，我天天在下面跑，很清楚实际情况。昨天在门头沟，进一个村三个公共厕所，而且标志很鲜明，里面很不错，这就叫乡村治理水平提高了。有的就叫旅游厕所，其实叫不叫旅游厕所不重要，重要的是公共厕所。

　　这样的话，处理好这么三个方面的关系，这三个方面关系从工作来说需要转换，但是首先是这个。

　　2、底线与高线

　　旅游公共服务不宜过分，不能说我们研究这个事，就必须强调这个事如何如何重要，我觉得不宜过分。这里有一个底线，旅游公共服务的底线到底是什么？满足基本需求。另外有一个高线，旅游公共服务示范区那是高线。我们就是把握底线，追求高线，这个事才能有戏。否则的话，什么事都弄到自己头上，背不动。我是老旅游了，原来一说旅游小马拉大车，错在哪了？错在我们把这个车说的太大了，把这个车缩小点不好吗？但是缩小点，又觉得旅游的地位不行了，所以无论如何要把它说大，多少年一直是小马拉大车，但是不管怎么样，跌跌撞撞拉下来了，我们当年干的事都是这些事。但是我就觉得在这个事，设置底线追求高线，那就得问底线在哪？高线在哪？这就需要进一步研究。因为很简单，我们不能追求万能政府，万能政府一定是全责政府，我们不必把这个事演化到万能政府的导向。也不能引导旅游者，觉得是个事就得找你，该是谁的事，是谁的事。

　　3、两重性

　　公共性是政府的事情，政府又不可能面面俱到，这里有两重性。说到底叫做事业的性质，但是一定是市场的运作，反正这么多年经验就是这个经验，没有市场化的运作，这个事就死。北京原来搞了18个旅游咨询中心，很多是进去看，一个人在那玩手机，没有事在这干什么？就是玩手机，说明这个事错了。当时决策的时候对不对？对，因为当时市场有这个需求，操作起来之后，手机普及了，这个事就被时代淘汰了。那还坚持它干什么？要说起来这是最典型的公共服务，那就不需要坚持，就需要转换。

　　同样，这里面还有一个分工负责的问题。一个是政府各个部门的分工，一个是各级政府的分工。这种事说到底都是落到基层政府，比如说绿道，基层政府说你这个事不灵，你这个事就败。地方政府说这个事很有意思，愿意跟你走，我这个事就成。所以就要区别哪级干什么，哪一个部门干什么。多头管理是必要的，想摆脱多头管理是不可能的，干吗要追求一个不可能的目标呢？但是文旅部门协调协调行不行？分一下工行不行？这个是可以的。

　　在旅游公共服务事务上，确有一个公平和效率的问题。首先讲公平，就是普惠，大家都有权利享受，这就是底线，可是这个底线的设置不能太高，随着我们需求水平的提高，治理的进步，底线可以逐步提高，但是一开始的底线决不能太高，一开始底线高了，听起来很雄壮，做不下来最后砸的还是自己。包括权利保障，有一些高调的话少说，把调子唱的太高了，把我们自己架在这里，下不来了。

　　4、实际运作

　　首先是公共政策引导，在这个领域，政策一定是公共政策，现在也是政策乱七八糟，包括全世界都已经比较成功的很多东西我们没法弄。比如说，国务院规划里定的2020年全国做2000个营地，这个目标差不多达到了，但是2000个营地差不多只有20个盈利，99%都是亏损，亏损为什么做？企业说我们熬希望，争未来。如果一个产业的发展是这样做法，行吗？显然没有前景，但是这里面核心是什么？核心就是公共政策，现在的公共政策是错误的。地方政府把营地当做准房地产来看，投资商把营地也当做一个准房地产来看，所以处处都得卡着你。但是反过来说，发达国家公共政策是什么政策？把营地作为政府的准公共产品来看，只不过政府不能做，所以企业来做，土地是便宜的，设施是便宜的，保最低的成本，保微利，也不用想暴利，还炒作，这些都没有，这样的话很自然而然这些东西做起来了，差别就是这个差别。美国有900万辆房车，欧洲有450万辆房车，中国现在有5万辆房车，差别就是差别，因为房车需要营地，没有营地就没有房车的余地。就是公共政策的不足导致需求严重得不到满足。

　　这个事里面政策问题很复杂，我们专门做过研究。我只是举一个例子，好多事情确实需要公共政策引导。比如说今年帐篷营地变成市场比较热的现象，是个公园有块绿地就得把帐篷搭起来，为什么？因为有这个需求，但是我们满足了吗？什么也没有满足。所以现在又开始整顿野景点、野营地，又开始整顿。我们除了整顿之外，能不能有点引导方式？

　　第二是标准融合。从公共服务角度来说，需要一个国家标准，叫旅游公共服务导则或者旅游公共服务通则，需要这么一个，把底线设置出来，这个导则通则，说得都是底线，剩下的再具体化。但是有一些具体化，具体问题具体分析，也不能都指着这个东西，实际上比较起作用的事是什么？在各类旅游标准里面把公共服务的内容加进去，实际上我们原来做优秀旅游城市标准，做5A景区标准，里面大部分的内容都是公共服务内容，为什么？因为那个时候城市公共服务太差，靠这种事引导，把城市公共水平提高大一块。现在同样，我们在其他各类标准里面把公共服务的内容加进去，但是这个就要靠通则或者导则来引导。

　　第三个短板推进。这种短板推进恐怕每年都得有一两个重点，反正现在看疫情如此，我们维持，但凡疫情松一点，或者说我们在管制上有点弹性，有点灵活性，反弹马上就出来，出来之后面临最大的短板就是停车问题。我昨天在门头沟跑了一天走了五个镇，看了八个点，感觉门头沟最大问题是停车，这八个点共同一个短板就是停车问题。

　　因为现在疫情把很多公共需求压制住了，一旦起来之后马上这个就得起来。所以一说，一个地方排队多长时间，取决于停车多长时间。所以这个问题肯定是最严重的问题，但是这个问题是旅游的公共服务问题吗？这个问题是城市公共服务问题。所以有些责任我们不能背，但是我们可以引导，都背过来，我们有这么大的力量来扛这些吗？扛不住，所以确有一个短板推进的问题。所以，发现这些短板，推进这些短板，力所能及的缓和一些短板，工作就算到位了。

　　第四是力量结合，各个方面力量怎么样把它结合到一起？反正从地方来说，上面有一个好题目，对地方的品牌有提升，质量有指引、形象有改善，地方一定跟着你走。对企业，降低它的市场营销成本，提升它的市场形象，企业一定跟着你走。所以我觉得旅游公共服务示范区，这完全是政府语言，政府的思路。能不能搞一个比如说中国最佳旅游环境？现在“最”不能提了，但是我说类似这个意思，强化的是你这个城市旅游环境好，包括便利化、友好化、美化等等，这个对城市有提升，对企业也有提升，人家会跟着你走。要不然只是一个中央部委制造一顶帽子，地方争这顶帽子，看什么样的帽子，有意义它争，没有意义它干吗要争？这个不能强迫。

　　这里面，包括有很多发达国家它已经走过来的路，我们现在做还不行，但是下一步可能要做。比如说西班牙太阳海岸，每年冬天要补贴工人下岗，阶段性下岗，每年政府拿钱补贴，后来发现干吗这样补贴？它、拿钱补贴的、消费者，所以变成了冬天欧洲老年人的消费地，因为补贴老年人，老年人也有钱过来，过来之后工人上岗了，冬天有活干，就把补贴阶段性失业转换成补贴消费者，市场起来了，类似这样的事情我们可以研究，现在还不到这一步。但是，我们人均收入再翻番呢？到那个时候这东西都是自然而然的事情。

　　另外我觉得我们现在地方有很多好经验，我们确实得琢磨琢磨，简单说两个例子。

　　第一个例子，张教授强调的便利化，湖南的莽山海拔1600米，峡谷深1100米，做无障碍旅游，我专门坐轮椅走了一趟，我都坐烦了，人家说你不是体验吗？体验到底。看见残疾人、老年人在山上哭，想了一辈子，没有想到有这样的事。老板就说大体上投资增长了15%，但是效果增加了100%，这在全世界第一例，叫高山无障碍旅游。

　　再举一个乡村的例子，遵义。遵义乡村有一个做法叫“四在三改”，“四在”就是学在农家、美在农家、闲在农家、富在农家，农民要学习，然后做休闲，最后挣了钱，所以这叫“四在” ；“三改”就是改上下水、改燃料、改环境。“四在三改”做完了，遵义乡村起来了，我在遵义乡村走，感觉在欧洲，走着走着就说停车，下来照两张相，太棒了，过了一个行政村感觉就是一个古镇，政府没花多少钱，主要是引导，但是效果达到了。所以，我们实践中已经有很多很丰富的案例，我们总结、提炼、推广，好多事也就起来了。（来源：中国旅游协会休闲度假分会）

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